Il federalismo fiscale

di Antonio Di Majo

E' stata recemtemente approvata la legge delega sul cosiddetto “Federalismo fiscale”, che dovrebbe entro pochi anni concludere l’iter iniziato nel 2001 con l’approvazione di modifiche costituzionali che hanno stabilito una diversa distribuzione dei poteri tra i diversi livelli di governo della Repubblica verso una struttura “quasi” federale. Essenziale per il completamento di questo disegno era una diversa definizione dei poteri di Finanza pubblica di Stato, Regioni, Enti locali.
Circa quarant’anni fa il nostro sistema era stato caratterizzato da una forte centralizzazione delle entrate pubbliche [tributi] e da una discreta decentralizzazione delle spese pubbliche. A partire dagli anni Novanta del secolo scorso era iniziato un processo di graduale decentramento: furono istituti tributi locali rilevanti [l’ICI e l’Irap principalmente, le addizionali all’imposta generale sul reddito, i tributi sui veicoli a motore, e altre minori], mentre era interamente passata al governo delle Regioni la spesa sanitaria. Con la modifica della Costituzione sono state individuate altre funzioni di pertinenza locale [principalmente l’Istruzione] ed è stato stabilito il principio di una più ampia autonomia tributaria degli enti di livello inferiore di governo. I principi guida che ispirano la riforma sono quelli di una maggiore responsabilità di questi Enti, superando il criterio di un finanziamento centrale, fondato sulla spesa storica, verso una maggiore prossimità tra i territori dove si decide la spesa pubblica e quelli di reperimento delle fonti di finanziamento [principalmente i tributi].
L’attuazione di questo principio, attraverso l’individuazione delle entrate e dei criteri di spesa, è stata delineata nella legge da poco approvata, ma dovrà essere concretata in decreti delegati da emanare nei prossimi due anni.
Obiettivi generali dichiarati di questo processo dovrebbero essere miglioramenti sia dell’efficienza dell’utilizzo delle risorse pubbliche sia dell’equità della distribuzione dei benefici e degli oneri dell’attività pubblica. Gli strumenti individuati sono connessi con il tipo di compiti degli Enti di governo. Per le cosiddette funzioni “fondamentali” delle Regioni e degli Enti locali si dovrebbe far ricorso a quantificazioni dei livelli essenziali delle prestazioni da assicurare ai cittadini italiani indipendentemente dalla loro localizzazione, mentre è lasciata alle scelte dei singoli Enti l’entità delle funzioni “libere” da svolgere a favore dei propri cittadini. Per perseguire un uso efficiente delle risorse e, almeno nelle intenzioni, per contribuire a una limitazione della crescita della spesa pubblica complessiva e dei fabbisogni di finanziamento della Finanza pubblica, si pensa di far riferimento a costi standard e a fabbisogni standard. È opinione diffusa che l’individuazione di queste grandezze presenta problemi di ardua soluzione.
In un paese molto differenziato [dal punto di vista economico e sociale] come il nostro non avrebbe molto senso far riferimento a costi medi, per cui si dovrebbero stimare grandezze standard molto diverse tra le varie aree del nostro territorio, e le metodologie per ottenere questo risultato sono incerte e complesse, come è confermato dai tentativi effettuati, e sostanzialmente non applicati, in altri paesi di tipo federale o quasi federale. Inoltre, l’esigenza di assicurare comunque i livelli essenziali rende inevitabile il ricorso a finanziamenti perequativi in un paese in cui anche la distribuzione delle risorse è quantitativamente molto differenziata sul territorio.
La soluzione viene ricercata in un mix tra tributi prelevati a livello locale e distribuzione di risorse prelevate a favore di un pool comune da redistribuire [principalmente le compartecipazioni al gettito di tributi nazionali]. Il principio generale invocato per il reperimento delle risorse è quello tradizionalmente conosciuto nella teoria della Finanza pubblica come del beneficio, applicato a livello di circoscrizione di governo invece che di singoli individui. In altre parole si tratterebbe di prelevare i tributi in correlazione con i benefici ricavati dalle spese pubbliche da finanziare.
Per venire al concreto, le funzioni fondamentali, secondo la legge approvata, dovrebbero essere finanziate con i tributi locali [l’Irap, l’addizionale Irpef, altri tributi istituibili, con molte limitazioni, con leggi regionali, la compartecipazione al gettito IVA] e il Fondo perequativo, di cui si è accennato, per le Regioni. Con varie compartecipazioni a tributi statali [IVA e Irpef], tributi immobiliari [Comuni], tributi connessi con il trasporto su gomma [Province], Fondo perequativo per Province e Comuni [la cui distribuzione può anche essere stabilita a livello regionale], per Comuni e Province.
Come si può notare essenziale è il ruolo del Fondo perequativo, da alimentare con il gettito prelevato sull’intero paese. Questo tipo di finanziamento, insieme alla compartecipazione a tributi di tipo generale come l’IVA e l’Irpef, rende fondamentale il ruolo del Governo centrale. In questo senso, se non si stabiliscono le esatte proporzioni quantitative dei vari finanziamenti, il nuovo sistema potrebbe rappresentare, nel caso estremo, una modifica puramente nominalistica dei rapporti finanziari attuali tra i diversi livelli di governo. Una accurata descrizione del nuovo disegno finanziario e un approfondimento dei problemi di attuazione non possono essere qui svolti, ma si può esprimere l’opinione che la riforma “federalista” della Repubblica e delle sue Finanze pubbliche potrebbe avere suscitato attese eccessive di miglioramenti nelle condizioni di vita dei cittadini.